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李开发的博客

著名经济学家,中国管理科学研究院研究员。

 
 
 

日志

 
 

用绩效紧箍咒实现预算硬约束  

2013-03-26 16:07:14|  分类: 财经 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    近期,随着我国长期经济增速的放缓,以及财税结构的调整,财政收入增速下滑开始引起人们关注。往年动辄20%以上的财政收入高增长时代,已经不复再来,正如新任财政部长楼继伟日前指出“财政收入今后估计就是一位数的增长”。

    方面政府的财源日益紧张,另一方面公众对于政府财政发挥功能的要求更加迫切,这就使得财政运行绩效改革的压力逐渐增大。只有提高财政资金使用效益,真正利用现代预算机制为政府戴上“紧箍咒”,财政收入增速下降才能“坏事变好事”,成为倒逼改革的动力。

    应该说,财政绩效评价并不是新生事物,早在上世纪末期,对于“公共支出后评价”的讨论,就已经成为学界和政策层的热点话题。1999年政府明确了“公共财政”的提法,2000年财政部成立了专门课题组来研究财政资金绩效,北京等地于当年也开展了绩效评价工作。2005年和2009年,财政部又先后出台专项办法,推动中央和地方的支出绩效评价工作。与此相应,各省都出台了相关政策,安徽等省还把绩效结果上报人大作为参考,如四川在2010年还把评价结果与预算安排挂钩。

    虽然有了这么多改革进展,但财政支出绩效的实际情况并没有太大优化,最大的原因,还是这种绩效评价往往只作为财政部门的内部参考,并没有全面运用评价结果来约束政府行为。一方面,绩效评价缺乏法律层面的外部约束和监督,即便是在工作层面有指导意见,但应用性仍然不强,做与不做、做好与做坏的弹性空间很大。另一方面,绩效评价的公开透明不足,没有公众监督,出了问题也没什么问责机制。

    归根结底,公共财政效率提高首先要依靠公开监督,对此要真正提高支出效率,首先在绩效评价方面,既应全面推动各级政府开展这项工作,又要以法律形式明确,把评价方法、过程和结果向社会公开,而不是只作为政府内部的参考。另外,现有各地方的绩效评价,通常包括预算单位自评、主管单位评价、财政部门评价三个层面,在某种意义上,仍然体现为政府自己评价自己。如果要真正发挥绩效评价的约束力,还需要引入独立的第三方评价,并且由各级人大予以审议。

    还有,财政支出绩效结果的问责,是最难以做到的,这既是由于公共支出的很多项目很难进行短期经济效益评价,更因为财政、审计、监察等部门间还缺乏协调动作的“合力”。尤其在建设项目领域,即便出现财政支出绩效低,政府也可能由于担心影响项目后续建设,而不会对已有项目紧缩预算和惩罚预算单位。

    无论如何,政府也是追求预算最大化、效用最大化的“经济人”,让政府自己约束自己是很难的,多年以来的财政绩效评价改革已经证明了这一点。如今,当财政收入增速放缓导致的外部压力增加,且开明的决策者逐渐理解财政“公共性”的必要性,则深化改革的契机也应到来。作为切入点,一是把支出绩效管理上升到法律层面,而不限于可有可无的工作层面,二是让公众来直接打分和评价结果,因为透明是公共部门一切低效和腐败的天敌。

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