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李开发的博客

著名经济学家,中国管理科学研究院研究员。

 
 
 

日志

 
 

户籍改革:财政和资源分配公平合理才是重点2  

2009-04-10 23:48:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  李开发,《中国经济名家讲坛》副理事长,中国管理科学研究院研究员

李开发:我补充王教授一点。建国六十年了。从1949年到1958年时期,在发展合作化的过程中。人们还是有着一定程度的迁徙自由。没有迁徙自由是从大跃进以后。从1958到1978年是中国人口迁徙受到严重束缚,所有人的户籍、工作、生活来源都不能离开他所在的户籍。我们总有一个两分法,叫非农户口,农业户口,他们把这个分得特清楚。

  从1978年以后,户籍制度的发展也是在不断的进行一些改革。一开始的时候是乡镇的户口首先放开;在发展到一定程度的时候,我们有一些县城镇一定程度的放开;再过一段时间,就是在改革开放的前沿地带,深圳、珠海、浙江、江苏这些地方的发展,就是地级市在户籍制度上面也在逐步的在某几个领域放开。

  到了1998年以后,大城市在某些方面,比如说引进人才、发展高科技以及引进国内外的投资方方面面都为这些人的居住和工作放开了一定的限制。我们现在的制度,第一户籍制度依然很沉重,他们绑上了很多内容。比如说北京上海,算到城市GDP的时候,所有的流动人口都在上面,但是算到人均GDP的时候,流动人口就没有了。在衡量人均占有福利的时候,流动人口就没有了。

  现在我有一个想法,到2009年的时候,在经济发展到今天这个特定的环境中,我们经济已经充分发展,我们的市场经济已经有了很多改善的基础,户籍制度的进一步放开以及全面的改革,我也认为它的大条件应该说基本成熟了。我们今天的讨论,也可以说是为推进户籍制度的改革,在进行一场有意义的讨论。

 

王太元,中国人民公安大学治安系教授,中国警察协会学术委员、研究生导师

 

马光远,特约评论员经济学博士,资深律师。

 

 

户口问题其实不是户口的问题 应在各领域依法执行政策

  王太元:我给学生讲户政学的时候是这样分的。1949到1959是迁徙滞留时期。1960到1979是迁徙控制时期。1980到1999年这二十年内我们认为叫户口迁移的调整时期。但是真正改革时期我认为要从2000年以后。

  1999年以前,中央政府、地方政府、每一个政府都出台户口政策。出台的户口政策稀奇古怪,任何领域内有了问题,大家都拿户口来改。

但是2000年以后,中央到目前为止,没有再出台统一的户籍政策。我非常欣喜的看到我们终于走对步子了。因为谁有病谁吃药,谁的孩子谁抱走。

  所以我现在说,如果你们想把其他的社会问题都通过户籍制度来改革,那是非常悲观的。现在我说,迁徙自由不能解决户口背后的诸多不公平。不可能解决,因为那些领域不改的话,永远没有戏。

  马光远:农业社会里面没有迁徙的必要。对于农业社会,迁徙到任何地方没有必要,所以没有人管理。现在很多人认为1954年宪法里面规定我们有迁徙自由,我觉得是一种非常悲观的文字的乐观。这种迁徙自由本身根本不存在。从1949年到1954年对人口的管理、对人流动的管理,比以后有过之而无不及。

  现在我们讲户籍管理,还在谈二元结构,我认为现在不仅仅是二元结构的问题,有很多问题。比如说有些人已经不属于二元。他也属于城市里面的人,但是他从北京到上海去的时候,很难落户,从上海到北京去的时候也很难落户。所以我认为现在如果把它作为解决二元经济结构的突破点,我认为也选错了方向。

  第三,我认为目前谈户籍,事实上我们谈了很多年。从58年到现在50多年了。事实上对户籍怎么改、应不应该改,改到什么地方去,大家的思路非常清楚。但是为什么改不下去?因为我们的资源非常有限,这一块蛋糕让所有人来分的话,大家可能都会饿死,所以只能满足一部分人来分。

  目前来谈户籍改革,我认为最关键的思路应该跳出户籍来谈户籍改革。

  假定宪法再做一次修改,把科学发展观放里面,把户籍放里面,我们恢复1954年的迁徙自由,文字上写非常容易,但是要做到非常难。一旦写入文字,比如说2010年的宪法规定,中国人有迁徙自由了。但是他会不会有自由。比如是养老、上学、医疗等各种各样的问题仍然需要很长时间来解决。今天我们仍然谈不出答案,但是仍然有意义。因为就是在这么多年大家在不断的谈、不断的改革、不断的突破过程中,中国的户籍制度的改革才发展到了今天。你如果一年来看,你非常失望,如果十年来看,中国改革的步子迈得非常大。所以我对于户籍改革,短期是悲观的,长期是乐观的。

  王太元:不妨说我们从战术上重视敌人,战略上藐视敌人。至今我认为我们十五年来,没有走出这个圈子。问题在什么地方呢?

  07年我写了一篇短的文章,户籍改革思路不对没有出路。我们所有政府各部门和老百姓要求改户口,都是要用户口争取更大的利益。我们关于户口方面的政策设计,那些文件是改得一塌糊涂。如果我设计40条出来,经过13个部门轮回,最后可能剩下4条,根本行不通。因为我们这个领域是这样的,你不懂。我们有一些文章七八年拿出来以后,我们自己都不知道是谁起草的。你想把所有问题都自己扛,其实你没有那么坚强。我坚定的主张,任何人要改户口的问题,不要从户口走。

  我们搞城乡户口登记管理一体化,我们已经把你们全体人都叫中国居民户口了,没有区别了。当你小孩上学的时候,谁在歧视?教育在歧视。当你要毕业分配的时候,谁在歧视?劳动在歧视。当你想养老的时候谁在歧视你?福利部门在歧视。所以我同意马老师的说法,就是一个北京市的户口就是公平了吗?西城区的孩子要读四中你知道要交多少钱吗?都是西城区户口,那是教委系统做文章,教育投资体制不顺,他把每一个孩子受教育的钱不是拨给每一个孩子,是拨给了西城区教育局,教育局分给了每一个区。国家补贴多少,地方政府补贴多少,你们谁知道?谁都不知道。

  财政拨款不能转移,他们把联合国人权保障的就近入学制度,变成了就近就学制度,就是不能到其他地方择校。他说这是户口不在那个地方,户口根本没有关系,他是西城区统一的户口。谁敢在那个领域非法限制我的权利,我问你为什么,我请你到法庭上去讲。包括姓名权,赵C那个人,我心理上支持他,但是在法庭上我反对他。为什么国家六十多年来姓名管理条例不出来呢?没有出来,为什么人家叫赵C不行呢?现在我们呼吁的是回归本位,在各个领域依法执行。

我看了一下,在户口相关领域里面,没有哪一条任何行政法规上规定地域歧视的。但是我们实际操作就在歧视。最有意思的是山东。山东人事厅有一个副厅长,农民说我能不能考公务员,他说不行。他最后回来去查,查了四个月没有找到依据。山东说考公务员没有问题,只要你考。为什么一定要到户口那儿找一个口子呢?你以为你找到自由了吗?更自由不了。因为后面决策者在后面,户口是门卫,你把门卫捅死了你还是进不了大门,因为

了大门,因为新的门卫又来了。

户口就是信息登记 不应变成分配社会资源权益的制度

  舒泰峰:我感觉户口制度好像变成了一个替罪羊的概念。

可能有必要探讨一下,最原始的户籍制度的原意是什么?存在即合理。它存在了五十多年,我想它也有一定的合理性。怎么评价它的历史作用?

  王太元:户籍制度不是存在了五十年,存在的是两三千年。我们真正的户籍制度是全世界共有的。没有任何一个国家没有这个制度。更多人在一起就要组织,一个社会人群在一起没有组织是不能设想的。因此,户籍制度是搜集、确认、提供住户公民基本信息、供全社会公民生产生活和社会管理使用的基础行政。

  这种行政叫什么名字?法国叫公民身份管理,印度叫生命登记,墨西哥就叫户政,俄罗斯叫基本民事登记。不管叫什么名字,叫ABC都一样,他要把这些信息登记起来供我们大家用。没有这样的制度寸步难行。

  我在85年到公安大学教学,三年之内看过美国三本行政学书籍,书里明确的提出要从行政科学的角度讲,这个制度的设计非常之科学。因为那个制度并不限制你迁徙什么,只是实实在在登记你到了什么地方而已。在美国两三百年的历史形不成这么完善的制度。他们很想找一个部门把这些信息很好的登记起来,供全社会使用。真正的户籍制度改革是依法科学的形成全民公用,而不是政府用。我们从50年代有一个问题,把限制人口迁移这样一个繁重的任务交给了户口本,整个就变味了。我们天天说户口、骂户口,其实都与户口的本源毫无关系。你说取消吗?你说我们现在有身份证,身份证二三十年不变,它的信息哪来的?是因为我们每年登记以后统计的身份信息。二十年不变的信息能够全世界都用吗?凭什么把一个信息制度变成了分配社会资源、处分社会权益的制度呢?因此,无论你怎么改,我敢坚定的说,它最后必须回归到不带有色彩的水的味道,才是好的。否则,户籍制度改革会改砸了。

 教育问题 财政管理是关键

  舒泰峰:这又涉及到一个比较深的问题,要剥离户籍制度背后附着的利益。

牵扯到很多的方面,我们能不能逐项讨论一下,比如说教育的问题怎么剥离,保险的问题怎么剥离,子女入学的问题怎么剥离?

  李开发:我认为讨论这个话题的时候,已经进入了户籍制度改革的核心阶段。其实我们在讨论户籍制度的时候,主要是我们把社会公共资源的分配使用管理和我们户籍结合起来。总体来说四个方面:就业、教育、医疗、住房。这四大领域如果能够突破户籍制度这样一种障碍。户籍制度附加的成分也就消失了。

  刚才在我和王教授探讨的时候,我们找到了一个脉络。既然所有的户籍,就是一个身份证信息,就是人与人交往的一个凭证。公民享有教育权利,但如果说我的小孩在北京上学,而他是外地来的,他在北京却要交五万块钱借读费,我们社会把教育资源不是按人来划分,而是按地缘来划分的。为什么北京市户口值钱?是因为不管是北京市还是中央政府把更大的投资和更多的产业集中在北京,使这个地方有更大的就业空间。有这样一个就业空间,谁来就能享受就业的利益包括住房、医疗。国家以人为本,但是每个人的利益却不在我个人信息上面,跟我个人没有关系,而跟地区有关系。所以当我的信息一直还在上海的时候,我在北京再辛苦,都享受不到所有的权益。我认为改革的核心层面应该在这个方面来展开。

  王太元:我们国家真正要注意的是公共财政制度。刚才李老师说的医疗,就业、教育、社会福利包括住房、生活的领域。以前还把物价放在户口里面,现在没有了。

  建国以后,学校不能选学生,学生不能选学校。用计划经济的财政方式来进行市场经济的消费方式,你想他会有什么问题呢?就出了这样的问题:你孩子要来的话,我就收高价,五万、十万。我们的教育费用有哪些?比如说教师、学校的设备费用、教师的办公费用、实践活动、教学环境的费用。可是这四类费用大学里面有,除了这一个以外,其他都是按地域拨的。现在如果谁有那个水平,把财政体制改一下就可以了。

  为什么在延安的时候那么穷我们还可以择校,现在这么有钱了还不能择校呢?以前有一个部长说,我建议每个人每天吃一个整鸡蛋。秘书说,部长,鸡蛋就是整的。部长说,你说错了,如果我拿90个鸡蛋给110个人做鸡蛋汤,那我就贪污了20个。我要你们每个人每天吃一个整鸡蛋,你不能打埋伏。如果西城区拿了多少、家长拿了多少、学生拿了多少,大家都清楚,就没有问题了。

不要把户籍改革看成是再次抢夺财富的机会

  舒泰峰:在户籍背后,很多方面还存在着计划的残余。

  王太元:不止是残余。很大。

  舒泰峰:计划意味着政府、部门有权利。这背后还是一个利益的问题。如果涉及到根本上来解决,谁来打破这个东西?

  马光远:我觉得目前户籍制度存在的最主要的原因是没有找出更好的解决办法。现在我们谈的户籍改革,我认为以后不要叫户籍改革了,户籍没有必要改革。

  在任何一个国家都有户籍管理,我最担心的就是我们避重就轻。把不该放开的东西放开了。原先我们对户籍的信息搜集、人员的管理、社会治安方面必须要求的信息,他彻底不管了,把这个彻底放开了。说我的户籍改革完成了,你有迁徙自由了。但是事实上是改错路了。

  所以我们今天谈户籍改革和户籍没有任何关系。我们目前对户籍方面的管理,我认为很有必要,千万不要改掉。要改掉的是什么?第一,不要把户籍改革看成是再一次抢夺财富的机会。我特别担心很多部门,他为什么对户籍改革这么热衷,他目的是希望通过改革可以分得一块蛋糕。第二,我们有很多管理办法,大家为什么非常痛恨。比如说我们的政府管理本身应该是免费的,应该是公共产品,但我们很多公共管理是收费的。包括户籍,比如说原先有办一个暂住证收费,北京收180。如果这种行政管理附上利益的话,改革肯定会走调。所以现在大家讨论户籍改革的时候能不能变一下调子。

  王太元:我们的经济领域类,在生产、流通、分配、消费这几个领域我们都市场化了。社会管理领域完全没有市场化。

  举一个例子,深圳有一千多万人,只有一两百万人常驻户口,因此深圳的警察按一两百万人编,深圳的警察说,累死我都不行。其实深圳一千多万人。实际上我们现在说的不是推卸责任,因为我穿着警服,他们一看就说,王老师你穿着警服,肯定替公安部打掩护。其实我在哪都捱骂,内外不是人。其实就是一个核心实质,一旦你把主攻方向找偏了,该攻破的难关你没有攻破。因此这些领域根本不复杂。就是因为我们市场经济化了,经济体现为钱,钱就得流动,流动就叫产权明晰化。每一年的改革我们都没有看见结果,但是五年以后就有一个大的进步。

  我们的农民想到城里读书,多少年都读不成。郑州专门搞了一个改革。说凡是有亲戚,能找到地方的,都可以到这里来读书。弄了很多孩子来,郑州的教育经费还是那么一点,最后全体老百姓都骂。你让我们的孩子从20多个人一个班级,变成70多个人一个班级。他没有国家社会资产的支撑,就让一个郑州市的教育局承担着这么大的负担。那些孩子有钱没有?有啊。在四川、云南、河南的其他省市有钱,但是那些钱在那些教育局手里。所以只要公共资产分配、社会权益处置相关,你不把这个东西明晰化,让户口来改,根本没有办法。

  我们已经改过了。去年年底,我坚定的赞成,把农民不叫农民,已经改过了。很多农民不叫农民,他现在得不到十一届三中全会给农村的一系列好处了。我知道现在很多农民在想办法恢复农民的身份。大家说一定要全国统一,一定要公平,一定不要出现城乡、工农的差别,这个差别本来存在,你让我不承认,我就不承认。中国公民还是住在北京和上海,不还是在那个地方享受社会资产和处理社会事故吗?我们一定要逼一个没有能力的公民去改,改到他面目全非的时候他还不抱怨?

  茅以轼先生说,为穷人办事,为富人说话,现在我穷人富人分不清了。我们要用社会最容易达到的和最快达到的公平来解决它。

改革应该让独立的权威部门来主导

  马光远:我经常有一个观点,我说咱们国家必须赶快让一个很独立的机构来承担改革的重任,来设计改革。

  我们改革开放三十年,今年又是新的起点的一年。但是我认为在目前金融危机下,我们改革基本上面临着夭折的危险。最关键的原因就是让部门来改革,让最应该被改革的发改委来改革。现在最落后、计划色彩最浓厚的部门是国家发改委,却让他来承担改革的重任,我觉得非常滑稽。

  目前我们改革失去了方向,关键因素在部门利益。每一个部门在改革的时候都想方设法给自己圈地盘、圈利益,包括在立法的时候。没有任何一个部门想着把自己的利率改掉。自己改自己相当于自杀,自杀非常难。

  首先户籍改革要想取得很大的进展,首先不能有关部门进行改革,也不能由一个其他的带有利益色彩的部门来进行。所以我这几年也呼吁,我说一定要把原先的体改委建立起来,它的利益就是改革,改革不推动的话,他没有利益。所以让他来推动各种改革。改革目前已经进入了深水区,没有一个独立的权威的部门来改革,让国家发改委来主导一些改革的话,我对改革不抱希望。

  王太元:我有另外一个说法,改革的主体是在座各位。是每一个关心你在某一领域利益的被非法侵犯的这些人。

  我从03年提出了四句话:整体筹划,是看清楚这个问题究竟在哪。第二句叫分头实施。几乎所有人都反对我,分头实施就找不到谁负责了。我们一定要找到一个负责的人。抓住一个人进行全社会的改革是错的,你把谁抓住?其实不需要我们同一时刻进行全社会的所有改革,我们需要在每一个领域,当他侵犯你权益的时候,你进行相应改革。

  举一个例子,人事部门那可是厉害非常的。可是人事部门的改革从86年到现在只有一个改革值得称道,06年终于取消了以前按照地域考公务员。06年开始中央的公务员,全国任何人都可以考,他不歧视了。

  86年的劳动制度改革是怎么提的?要解决农民、工人、干部、高级干部之间流通分工的格局。我农民凭什么不能当干部?你读高职,读完了不就当工人吗?一个月能拿八千块钱吗?一个月最多就是两千块钱。我一个副科长三四千块钱。这是封建等级制度的残余。他一改了,何怕户口的身份不一样呢?外企为什么不一定要户口呢?他在工资里面把你想着要保障的部分都保障出来。所以我们几十万北漂一族,没有搞明白要户口究竟要什么?他们在经济上已经自由起来了,他政治上的自由也是没有什么问题的,但是一定要走户口的道路。千万不要把自己在户口这棵树上吊死了。

  让发改委或者是经济体制改革委来改,还是一样,一出台措施要征求各个部门的意见,征求完了又没有了。要与十个部门相关,必须要到这十个部门来做,征求完了以后做不了。就像教育改革一样,你说允许农村的孩子来读书就完了,来了以后最后解决不了。最后只有停止。因为行政是一个复杂的技术,互相要配合起来。但是有一点,属于你自己领域的本职工作都不干,你催着人家是不行的。

  二十年前就有人说,我们的劳动制度改革不了、人事制度改革不了就是因为户口卡的。我说如果你跟劳动部协调好了,来一个人我就给他户口。他说那不行。他想要你来劳动,就把你户口调过来,明天不想要你来劳动了,就想把你的户口调出去。所以他为了慎重,只好慢慢来,不敢大规模进。所有人说,从2001年元月一号开始,放开市场竞争,就是准备坑害我们老百姓的。在每一个领域的改革,让你得到这个领域的实际好处,时间一长自然解决问题。

  李开发:刚才我们几位户籍管理的专家谈了自己的看法。大部分我赞成,有一些我有不同意见。

  户籍制度的改革,它不是名称上的,也不是狭义的。我们的户籍作为一个管理方式,到目前为止,它也没有太多的问题,还是比较顺畅的。问题是我们附加在户籍制度上太多的利益。为什么我还是赞成户籍制度改革呢?就是我们希望各个相关领域和部门在利益分配的时候,不要以户籍来画线。毛病出在画线上面。

  住房、教育、医疗、就业,每一个领域在操作的过程中,他最后一个办法就是把户籍拿出来给你画线。城镇住房的价格并不是住房本身的价格,而是住房占有的资源的价格。同样一个楼放在文津酒店的旁边可能卖到一万五、两万,但是放到怀柔,它两千都卖不到。因为文津酒店旁边有银行、医疗、大学、地铁,很多资源都在这个地方。我们都是从资源比较贫瘠的地方向资源高度集中的地方集中。我们从西部走到东部,从农村来到城市,都是因为这里的资源非常丰富。刚才老师提出来,说你能不能就把我的指标带过来。但是其实还是有问题。

  我们现在中央财政、省级财政、县级财政整个分配都是倒着的。中央财政控制得最强大,把钱都收到中央来支配。越是你在资源贫乏的地方,你所分配到的资源是越薄的。你到北京这个地方,你在瓜分这个资源的时候,你的蛋糕也是相对来讲最大的。我们实际上是要解决两个大问题。第一个大问题就是我们所有的资源分配一定要以户籍来做为标准,这是不公正的。第二,我们当从资源比较贫瘠的地方转移到资源比较丰富的地方参与分配的时候,你应该享受的权益是不对等的。这一块,每一个部门来平衡都是不可以的,只有从国家层面来分配资源,才可能相对合理。所以我们改革应该非常大。

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