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李开发的博客

著名经济学家,中国管理科学研究院研究员。

 
 
 

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国家住房制度建议稿参考资料2李开发:中国已经有不用政府花钱实现全民住房保障思路  

2009-03-02 16:49:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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李开发:中国已经有不用政府花钱实现全民住房保障思路

一、回顾近三年,开发商的房地产天气预报比文件准确,这一现象值得深思。

刚刚结束的全国城市住房工作会议就全国保障性住房建设作了专题讨论。笔者认为这是朝着正确的方向前进了一大步。

刚刚过去的2007年上半年房价更是让人瞠目结舌,在房价已经两年呈20%以上涨幅的基础上,再次全国性高涨,其中深圳上半年就暴涨了50%,其它地区上涨30%已经成为稀松平常事。不论是广州市调控房价的七条政策,还是南京一房一价的做法,都没有束缚住房价这一脱缰的野马。

回顾近三年房地产调控,越调越失控,越调越飞涨,人们有理由思考我们的保障方式与保障路径是不是正确。三年来,从2005年的《国八条》到2006年的《国六条》,到2007年的兵分三路,出台的各项措施几乎都没有发现管用有效的内容,当然无怪乎房价飞涨、猛涨与报复性上涨。任志强先生的“只为富人盖房”、“房地产就该暴利”、“政府每调一次就涨一次”、“不买房的都亏了”不幸都一一言中。某房地产商会公布有48%的经济适用房为富人为占有。潘石屹为此有一名言, “富人抢走穷人的救济粮。”开发商的房地产天气预报比文件准确。这一现象值得深思。

二、房地产调控政策三年数十条只见市场负面回应,显示我们的方式路径可能走偏

回顾三年的调控历程,从数据上看,三年的房地产宏观调控政策成效甚少,房价逆调控大势大幅度上扬。但是那么多措施均未见效,不容不深入思考。许多读者认为调控使房价上升,甚至要求政府不要再调控了。笔者认为,政府出台的有一些办法确实能够抑制房价,但因为缺少细则,执行不力,加之部分地方政府官员公开为房价高涨张目,房地产开房商的对策化解,因此调控成效甚少。但是不容忽视的是,确有许多调控的措施,比如招拍挂政策、控制土地供应、打压小产权房的政策,不论是从市场经济理论、还是从计划经济理论上看,都是推高房价的。房价背离大部分人们的承受能力,这是不争的事实。

   正象笔者在2006年中接受媒体采访时曾经大声呼吁的那样,房价不是调控核心,核心问题是居民的住房保障问题。这也是本次全国住房工作会议的研究重点。

回首今年年初,建设部汪光焘部长在全国建设工作会议上指出,“住房是人的一种基本权利,是一种基本的社会保障”,他指出,“从十多年探索与改革的实践看,仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。” 三年的调控历程,政府调控思路从房价调控回归保障性住房,也说明房地产市场调控是一个探索的过程。

三、保障性住房其实不用政府花钱,范例就是中国农村

宏观的房地产市场应当分为两大块,一是保障性住房,二是商品房市场。我们近几年的房地产调控成效逆动,问题的关键在于混淆两者的区别,把保障性住房委托给开发商,更何况保障性住房从总量上看仅不足2-3%,而且许多机关单位集资建房还占用其名额,加上高收入人群弄虚作假拿走了一部分经济适用房,因此保障性住房成为点缀。全社会只有向开发商购房一条路。官商勾结,使得城市的房地产开发垄断性越来越突出。大的城市主要是10来个开发商控制市场,小城市则为两三个开发商控制。笔者在前不久中国经济体制改革研究会的低收入人群的住房问题研讨会上,提出“转换思路,政府建设保障性住房可以不花钱”。转换思路,对政府来说,确实至关重要,事半功倍与事倍功半就是不一样。近些年来房价调控总是不能如愿,最近的会议仅落实了特困户的廉租房,占70%以上的中低收入者未进入政策保障的范围,这显然与民众的要求相距甚远。

(1)面广量大的中国农村,中国农民从来没有出现过住房问题值得深思

思考建设部汪光焘部长关于住房权的新观点,中国农村从来没有出现过农民住房问题。为什么,因为政府用政策确定了农民解决住房的途径,即宅基地的办法。农民在自家的宅基地上建房,花的是建筑物的成本价。套着这一条思路,五十年来,中国农村从来没有出现过农民的住房问题。农村也从来就没有兴风作浪的房地产开发商。这一例证值得重视,住房土地使用权问题是其中核心。

(2)计划经济时代城市公房租金是收入的数十分之一,谁不租就是傻子

     如上所述,中国之所以没有出现农民的住房问题,也没有商品房房价问题,就是农民实际拥有住房权,体现方式就是宅基地制度。那么,城市人民有住房权实现途径吗?目前没有。依据《中华人民共和国宪法》中关于人民权利的内容,城市人口的住房权是确保的。在计划经济时期,采取分配的方法来解决。任何一个人参加工作,供职的单位有责任解决其住房。单位向职工收取极为低廉的房租。在本人参加工作之初,与一地级市中级法院院长邻居,本人一间20平方住房,院长全家不过三间另带一6平方厨房。后来分了一套使用面积40平方的住房,本人月工资收入69元,(1985年),房租每月只有3块钱,相当于工资收入1/23,没有听说谁交不起房租。这和现在市场混乱价高令人发怵的租房市场完全不一样。在当时的条件上,这么便宜的住房谁不租是傻子。同时,人们也没有自已建房的土地与资金条件。

(3)进入市场经济时代,政府没有找准解决城市居民住房权利实现的途径。

住房市场化到现在已经有10年了。1998年国务院的23号文件出台时,规定家庭收入低于房价四倍的可以申请补贴。这个意见是当时一大批专家讨论制订的,也参照国际上的正常做法,即房价为家庭收入的4倍为上限。所以在这个精神主导下,住房的价格没有出现大幅度波动,老百姓是有承受能力的。但2003年年后,这一政策发生了偏差。房地产市场已经为房地产开发商把持,政府的经济适用房的管理线条太粗,数量太少,根本无法与开发商抗衡,以至于开发商个人利益最大化, “富人抢走穷人的救济粮”。可见,城市居民实现住房权利的路径没有找准。

四、借鉴中国农村,城市可通过公民住宅土地使用权的保障与转移实现住房权利。

笔者认为,城市居民作为共和国公民,实现住房权利是宪法赋予的神圣的权利之一,是一种基本的社会公平。中国农村的住房制度建立五十年,政府从来没有花过一分钱,却从来没有听说农民有住房问题。按照资源公平占有的原则,城市居民应当从土地制度上来解决住房保障问题。笔者认为,在农村,户均可获得180到400平方米左右的宅基地,那么,我们完全可以把这项制度延伸到城市。在小城镇,户均可享有60平方米住宅土地使用权,折合成容积率,大约可以购买120-150平方米的住房;在中等城市,为了控制资源,加上容积率提高,每户可以拥有30平方米的住宅土地使用权。按容积率为1:3的比例,可购买90平方米的住房;在特大型城市,每户可拥有20平方米的住宅土地使用权,按照1:4的容积率,可购买80平方米的住房。单人户可拥有12-15平方米的住宅土地使用权,购买容积率1:4以上的住房40-50平米。所有以住宅土地使用权为基础的购房只应当包括拆迁费、配套费与建筑成本。例如,在北京,三口之家,在建筑成本通常为1850元左右的前提下,再加上拆迁费与配套费,合计起来3000元/平方米可解决问题。这样的确权可顺利解决城市与城市之间、农村与城市之间的人口迁徙带来的住房问题。从大格局上来说,为促进土地更集约化有效率的利用提供了强有力的政策保障。这样,中国可顺利形成一套科学的、既可保证人民迁徙自由、又能防止一户占有多套住房资源的问题,还能解决农村住宅闲置及荒废土地的复垦问题。这一课题笔者正组织课题组进行研究,预计在2008年两会前向全国人大提交研究报告。

五、通过公民住宅土地使用权制度打通城乡二元化体制,政府无须花钱赔本赚吆喝

近几年来,笔者多次参加有关方面的房地产调控政策讨论,尤其不同意个别官员与学者强调土地国有,强调国家没有足够的能力来实现住房保障的观点。城市居民的住房保障难道真要政府掏钱吗?在中国的广大农村,在经济条件远不如城市的农村,农民的住房保障政府花钱了吗?没有!我们只是建立了农户宅基地制度,中国的9亿农民就从来没有发生过住房问题!我们天天在谈住房保障,却离住房保障越来越远,我们为什么不可以将在广大农村行之有效的住房保障方式引入城市呢?

建立全国性的公民住宅土地使用权制度,可以打通城乡二元化体制,不用政府花钱可解决全国人民的住房保障问题,也为农村公民进城务工、为中国城市化进程顺利推进提供法理基础。在研究确定细则之后,可以为住宅土地使用权流转、对大面积住宅及多套住宅开征土地资源占有税(物业税/不动产税)提供了法律上的条件。一个人在原住地之外的地方申请住宅土地使用权住房,就必须放弃原住地的住宅土地使用权。新住地的住宅在其合理的扣除面积之外,必须交纳土地资源使用税(叫物业税不确切),原住地的住宅当然也须交纳土地资源使用税。一个家庭(1户)只能在一个地方享受住宅土地使用权,这就促进了土地的流转与土地使用权的流转。这样,可以解决我们近10年无法解开的剪不断理还乱的住房管理与保障制度的症结。

关于城市困难户、新生与外来就业群体(含原住地农村的公民)需求的廉租房建设,笔者认为,廉租房建设是保障性住房框架内的事,也可以不要政府花钱。我们测算,可以组建一个廉租房基金会,通过社会力量筹集资金,这部分资金投资回报率可以达到6%左右,比银行利息高得多。前提是,政府要给政策:一是土地只征收配套费与拆迁费,二是免征廉租房建设的各项税收,三是安排位置在交通与公共配套设施完备的地段。政府免除的资金可用来补助特别困难户。廉租房如果建小户型,以在北京建设为例,每户30平米,有卫生间和厨房,用来出租每月只需700元,外来打工人群、农民工如果4个人住一间,每月每人不足200元。由于投资的回报率可以达到6%左右,所以钱不是问题。而30平方米的房租600-700块钱,只相当于目前租房租金的50%不到,特困户可减半收取,流动人口、农民工也有这个的承受能力,复杂的房地产宏观调控政策就可以稳妥落实,

六、坚持资源平等共享的原则,并对过渡阶段制订渡性措施

笔者认为,由于多年来住房制度方面的思路走偏,已经导致了一系列严重问题,现在应当拨乱返正,回归本位。炒房作为投资行为,虽然不利于住房市场的调控,但显然是合法的市场行为;银行业30%以上的贷款集中在房地产上,虽然已经成为重大问题的雷区,房价也已经走火入魔,但是光从现有的调控措施找不到解决问题的可行办法。实现公民住宅土地使用权制度,恰恰可以打破城乡二元化体制,解决城市化过程中的一系列难题,对城市之间居民迁移提供了体制性解决办法。

为此,笔者建议,作为过渡,凡自住性的第一套住房,超过限额的面积,不论大小,在20年内不开征土地资源占用税;第二套以上住房,从缓开征,可从第一年的房产现值的05%征起,每年提高05%,最终达到最高限额3%。居民拥有第2套以上住房即商品性住房,应当分清在城市核心区、城市外围功能区、城市远郊区的不同,对应的资源占有税应相对不同:比如,城市核心区的是1.5%,城市外围功能区的应当减半征收,城市远郊区应当再减半征收。第3套以上住房每套税率提高0.5%.这样,根据占有公共资源的多寡开征不同的资源占用税,既可以满足富裕阶层的丰富性住房需求,也体现了不同资源占有的效率,符合资源社会化平等共享的原则。政府应当确定城市核心区主要满足住宅使用权的住房购买需求,居民申请面积超过住宅土地使用权的部分可按商品房对待随行就市。商品性住房主要在城市功能区与远郊区建设。参照新加坡的做法,对外国人投资购买中国住宅与开发商品性住房进行必要的限制。这样的住宅土地使用权制度一落实,城市化进程中的众多矛盾将会迎刃而解。政府只出政策即可实现天下大治,这才是最高明的政府管理章法。


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