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李开发的博客

著名经济学家,中国管理科学研究院研究员。

 
 
 

日志

 
 

土地调控政策“两头跑调”导致违法不止  

2007-07-02 17:29:11|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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近日,国土资源部公布,2006年全国土地违法案件13.1万件,涉及土地面积近10万公顷(其中耕地4.3万公顷)。属于2006年当年发生的违法行为涉及土地面积达6.1万公顷,较上年上升近90%。《二十一世纪经济报道》的文章说,“一边是被称为“最为严厉的土地制度”,一边则是90%的土地违法上升率。显然,土地调控的威力正在受到挑衅。”笔者曾经多年在基层工作,也曾探知调控政策为何成果甚少,研究的结果是“两头跑调”。

 

先不说“以租代征”、先用后征、以罚代管、先占后用,首长点头默认或政府红头文件确认先用后补办手续等。这种事情早在基层多少年前即屡见不鲜。行内人知道,“上有政策下有对策”也不是今天的事。其实应该探寻的是为什么会出现大量的土地违法问题,为什么又是“屡禁不止”?

 

笔者认为,在土地调控政策方面,一头是在政策的可变通性上跑“调”,一头是在科学性上跑“调”。“两头跑调”是问题的关键所在。先看其“可变通性”。

从事土地管理与土地使用的人很清楚,我们的土地政策一方面很严厉,严防死守18亿亩土地的红线,不得违法,不得违规占用,不得多头批地,但是另一方面可以开放的闸门很多,管不住,叫做“下有对策‘。比如,多种类型的“借用”,“租用”。所谓“借”是指不符合征的手续,借上不着天,政府管不着,未经土地局一条线,先用了。所谓租,先来个短时间的,叫下不着地。租了再租,反正土地在租用者手里,既成事实,建筑物已经建起来了,拆除了建筑物土地已经不能恢复用于耕地了,大量的就业人员已经和建筑物有关的企业联系在一起了,硬要停下来,也是左右为难,最后只得放行。摆到政府的办公会议上你又能怎么着?几百号人几千号人的就业问题,政府最有效的办法,通报一下,然后承认事实。“下不为例”,其实那后边还有多少个“下不为例”。

 

近多少年来,在“发展才是硬道理的”旗帜下,先发展,再纠正,先做起来,再调控,已经成为违法违规的顽疾。我们缺乏严格的执法治理。执法的时候,先要问一句,是何动机?主观动机是什么?如果“主观愿望”是好的,是为了加快发展经济,那么就可以大事化小,小事化了,再大的“罪”也是“小罪”,因此,“动机正确时”,某种意义上可以由着性子胡来。不信可以看看,如果不是领导干部本人贪污受贿的,仅仅因为发展经济而变通了“国家政策”的,有几个因此丢了乌纱帽的?几乎没有,有的当时丢了,后来也平反纠正,甚至还成为发展地方经济的先进典型。比如当年海南的走私汽车案例难道不是这样吗?

 

从另一方面来看,政策是否具有科学性,也是执行“跑调”的重要因素。例如,房地产方面土地供给政策,其科学性就与实际情况相差甚远。政府一方面要调控房价,要让高速上涨的房价降下来,另一方面要提升土地闸门,控制土地出让,按照最基本经济学常识,这种做法必然推动房价上涨。明明减少了土地供应,然后还要解释说,限制土地供应不会导致房价上涨。只是房地产开发商不理这个茬,把政府限制土地供应当成涨价的最充分的理由,然后大张旗鼓的宣传,挣得钵满盆盈。事实上这个政策本身就有问题。

 

第一,从城市化进程的研究来看,土地集约化利用的程度越高,人居占用土地的比例就越低,效果也最好。在城市化进程中,人口从农村进入小城镇,小城镇人口进入县城或小城市,然后小城市人口进入中等城市,中等城市流进大城市、特大型城市,虽然也有越层现象,但总体上这么一个趋势不可更改。从土地实际使用的情况来看,在农村的一户实际占有的土地面积可以从300平米到500平米,甚至更多,到了乡镇就要减少一半。再到城市,按户均90平米的建筑面积来算,再折算容积率,户均占有土地实际面积已经下降到30平米甚至更低。另外,城市人口集中度高,其配套设施的利用率也在提高,同一公共设施占用的土地差不多,但是提供的服务效率是不相同的,城市越大其效率越高,也越经济。从这一实证研究情况来说,土地资源紧张的问题是就个别城市单体的问题,但从宏观层面来考量,城市化进程中土地供应量不仅不应当限制,而且应当增加。这是因为,外来人口包括农村人口逐步进城,它是以相对小的城市和农村人口进城后闲置的住宅用地与公共用地作为补偿的。从数量对比上看,小城市与农村由于集中度低,用来作为居住和配套公共设施的人均土地远远高于大中城市,因此流转出来的土地也会大大高于在大城市占用的土地数量。许多小城镇和农村由于人口迁移,形成空壳村与空壳镇,大量闲置的住宅用地与公共用地可以恢复为耕地,从总量上看,可用土地富余是不断增加的。因此土地的流转才是个问题。另外,制订物业税,禁止一户拥有多套住房,才是科学的可行的。

 

第二,从土地类别来看,临近城市的多种非耕地可以开放住宅建设用地。我们通常讲控制土地使用,其核心是控制耕地移作它用,因为耕地是我们解决13亿人口的粮食来源的基础,这个控制是不可动摇的,也是国家土地政策的核心。但是,耕地仅仅是广义上的土地的一个类别。依据中国的国土资源来看,我们有大片的山区、戈壁、严重缺水的地区,有许多不适宜耕种的土地,数量很庞大,可以满足大量的土地供求关系需求。许多城市依山傍水,非耕地面积很大,我们完全可以放开供应,满足人们的住房开发需求,而不是一刀切。

 

因此,从科学性来看,土地供应政策是全国一盘棋。城市土地的高利用率需要我们从经济发展大局给予积极满足。城市是硕大无比的经济体,就业与商机要比非城市部分高出许多倍。不满足城市的土地供应这样一件事,从表面上看是抑制了占用土地的使用势头,但是从经济全局来看则得不偿失。人不管在任何地方就业谋生,都需要一定的土地供给相满足。一个就业群体无论在任何地方工作和生活也都会拥有土地,但是只有在大城市才是土地最经济、最有效率的使用。阻止发展中的城市扩大土地供应,实际上等同于劣币驱除良币,这一做法值得反思。

 

什么时候,政策的科学性提高了,政策的可变通性降低了,土地使用的违法行为也就自然会大大减少。

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