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李开发的博客

著名经济学家,中国管理科学研究院研究员。

 
 
 

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规划专家"不专"导致城市畸形发展_著名经济学家李开发问诊北京城市规划   

2006-12-06 22:37:13|  分类: 城市规划与交通 |  标签: |举报 |字号 订阅

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——著名经济学家李开发问诊北京城市规划

朱  红

文章来源:《建设人才》第九期

 

李开发,著名经济学家,2000年以来先后担任国务院国资委职业经理研究中心教学研究部副主任、中国管理科学研究院研究员。在经济学领域,主要方向是经济发展战略和企业法人治理结构,力主中国国有企业全面推进市场化变革, 2004年以来,发起了对郎咸平国企改革观点的论战,是圈内公认的“主流经济学家”之一,尤以“郎咸平七板斧之谬”与支持“MBO方式”为舆论所关注,有近百篇国企改革论文发表于各类媒体,曾在《央视论坛》、《中国经济论坛》的多个讲坛纵论国有企业改革,被海外媒体列为改革派经济学家的前五人之一。

在城市经济发展与规划方面,参加过北京、苏州等多个城市规划课题研究和相关课题研究,是国内首倡和谐城市规划的学者,曾进行《中国水资源现状与对策研究》,其主报告发表在2002年4月27日国务院发展研究中心主办的《中国经济时报》上,题目是《高度缺水的国情呼唤来一次节水革命》,在2005年关于圆明园防渗的重大争议中,支持防渗工程,是听证会发言专家、清华大学环评项目邀请审稿人,并在相关媒体解读环评报告。今年参加了两会专题关于城市规划的讨论,前不久还出席了天津滨海新区规划研讨会。

先后出书两部,其中《较量——国企改革激情大辩论》一书被评为2004年中国管理类畅销书之一。

近日,本刊记者就城市经济发展战略、建设宜居环境、北京城市规划的问题和解决策略等方面的问题采访了李开发。

一、关于城市经济发展战略与城市规划的关系

 

城市发展战略是城市规划的重头戏和组成部分,是它的出发点与主轴。只有搞好城市发展战略的研究,才能制订出一个有利于城市和谐有序、综合平衡、健康发展的城市规划。

 

记者:您的众多称谓之一是经济学家、经济发展战略研究学者,能否为我们解释一下城市经济发展战略与城市规划的关系?

李开发:城市经济发展战略和城市规划是密切相连的,是科学、规范、合理的定位城市发展的基础,是制订一个和谐协调的城市规划的前提条件。建设和发展和谐城市、推动和谐社会的建立,最重要的一条就是在进行城市发展规划的时候,首先把城市经济发展战略的研究工作做好做透做细。

经济发展战略是由城市的起源、城市人群的集聚、城市产业形成、城市资源的供应、城市产业特色和发展方向与趋势等众多因素组成的,人流,物流,产业流,生态链、资源链、产业链,都是其中不可或缺的组成部分。只有我们把城市经济发展战略研究清楚了,才能进行城市规划的产业研究、城市的发展方向研究、城市的资源供给平衡研究、城市经济的综合平衡研究。把这些前提的东西研究清楚了,才能进行城市经济的发展整体定位、城市的发展方向、产业规划、资源供应、人流物流的安排;把这些研究清楚了,下一步才是城市的规划布局和城市设计。所以说,城市发展战略是城市规划研究的重头戏和组成部分,是最重要的基础性研究。没有基础性研究,城市规划的科学性就谈不上了。

记者:也就是说,城市经济发展战略是城市规划的基础和先决条件。

李开发:对,是它的重点、核心和前半部分的工作。

 

二、规划的不合理,推动房价的走高

 

城市规划是城市资源配置的基础性文件,是城市布局的蓝图。如果城市规划的资源配置思路有问题,必然导致城市发展的各种问题。城市房价超常上涨是城市规划直接派生的主要问题之一。中心区房价的上涨其实是在不合理规划推动下不断强化、不断抬高的一个过程。

 

记者:您在接受媒体采访时曾经说过,“长期以来,我们许多管理部门没有认识到城市规划的巨大调控作用,也没有强化城市规划的具体落实与监督,由于规划不到位,带来了城市发展的错位,导致房价的超常上涨,现在该是强调城市规划作用的时候了。”此前很少有专家把规划与房价的快速上涨联系到一起,您认为,是规划的哪些因素造成了这种现象,又应该如何解决?

李开发:我研究得出的结论,城市规划的不合理是推动房价上涨的最主要原因之一。虽然不是第一位原因,但至少是第二位和第三位原因。

城市的发展,城市众多资源的配置是由城市规划来完成的。当我们城市的资源配置的方案不怎么科学合理的时候,问题很多的,后遗症是很多的。偏离资源平衡、产业平衡和生态平衡的因素,过多地向一个区域倾斜资源时,会直接推高房价。近些年来,城市发展过去重视面子工程、形象工程,不顾实际条件打造某个等级的商业街、金融街,违背经济发展客观需要,在部分区域内堆积资源,这些情况已经问题成堆。普遍的是,城市过多的资源向中心区配置,公司,办公楼、写字楼都在向中心区及其街道边集中。集中首先造成了相关区域房产价格的上涨,人流的集中。第一次集中带来第一轮的加大投入,推动中心区拆迁,因为投入建设的写字楼、办公楼的价格非常高,效益回报高。写字楼越多,中心区承载的公司和上班的人员就越多,商品市场的购买力越高。这样就再次强化进一步开发的动力,推动第二轮拆迁,反复拆迁的结果是把居住在市区中心区的中低收入群体挤兑到远郊区居住。当越来越多的人向城外迁徙,同时城市中心区的写字楼越来越多的时候,上班族的路程会越来越远,在上班路上花掉的时间也更多。这样,为了减轻时间成本和交通成本,会有更多的人需要在中心区购买房产,对于上班族而言是就近居住;对于投资者来说,可以出租、办公司、转手盈利,如此这样反复的推动必然导致中心区的房价上升,中心区越来越多的中低收入阶层被挤到城外乃至远郊区居住的结果是:长途奔波的人越来越多,想在中心区购房的单位与个人越来越多。中心区房价的上涨其实是一个循环反复的过程。

 

三、用平衡构建和和谐城市

 

和谐城市规划,就是要经济发展平衡、产业平衡、资源供应和需求平衡,经济发展的布局平衡,最后达到经济发展顺利、产业发展顺畅。

 

记者:强调宜居,强调构建和谐城市是您的一贯主张,中国目前的城市规划有哪些城市比较符合和谐城市的概念?有哪些城市与此严重悖离?解决方案又有哪些?

李开发:近几年党中央国务院强调坚持科学发展观和建设社会主义和谐社会,用于城市建设和城市规划方面,就是要做好一个和谐的城市规划。城市规划强调和谐,是因为城市规划是关于城市经济未来发展的研究成果,为发展配置资源、制订方向、落实约束条件。城市规划描述的是未来五年、十年甚至是五十年的发展,如果在做规划的时候研究不深不透,忽视了的资源配置的科学性、产业和谐适应性、生态平衡的合理性与宜居城市的必要性,那么形成的城市规划研究成果肯定是有问题的、不配套的,是畸形发展的。这是与建设社会主义和谐社会的大方针是有出入的,是背离的。

强调和谐城市规划,其着力点就是要实现经济发展平衡、产业发展平衡、资源供应和需求平衡,经济发展的布局平衡,最终达到经济发展顺利、产业发展通畅。城市是服务于人的,人是城市的主体,因此,宜居、方便是十分重要的规划元素,要缔造一个上班方便、交通方便,就医、教育以及商务方便,人居环境和谐的城市,这是我们城市规划的中心内容。

近几年来,国家发改委和建设部针对以前城市规划过程中的问题都进行了认真的研究,出台了一系列相关文件进行调整与纠偏。建设部仇保兴副部长是个学者,博士,他重视城市规划工作,并且专门写了一本关于中国城市规划变革的专著。我感觉,这些文件与专著,都指出了以前城市规划的许多不足,需要规划界人士研究与反思。公知的问题是,城市规划的过程中与经济发展的结合研究得不够,有的甚至相互脱节;与产业的发展,物流的发展,资源的平衡衔接得也不是很好。特别需要指出的是,多少年来,我们城市规划,特别是基层,往往是长官意志比较明显。也就是说,当时的每一个领导都有自己的思路,而这些思路往往不能按照城市经济的长远发展来规划,而是考虑我的这一任期,我想发展什么,我任职的几年当中要体现什么。大部人都倾向于体现政绩以迎合的政府考核,在这种思路下做出的城市规划往往和城市长远发展距离较大,这方面的问题比较普遍。

相比之下,我国整体发展得比较好的城市也是有的,我个人看法是:珠海、厦门、大连、杭州、丽江、三亚、威海等。这些城市从建设之初,一直在围绕一个大的规划的布局,也就是讲求生态城市、园林城市、环保城市、和谐人居城市,所以最终的效果比较理想。有些城市,比如说上海,虽然在过去的多少年中城市规划方面也有较大失误,但是在浦东开发开放以来,在新市区的建设和城市规划方面做得比较好。

记:通过您的介绍,我发现规划得比较好的城市大多数都是近二三十年以来发展起来的新兴城市,它们的特点是什么呢?

李开发:在一个城市的高速发展的过程中,如果一开始城市的主要领导或者是几任领导,能够围绕着一个比较好的发展规划思路来推进,这个城市的规划与发展就有连贯性,也就会发展得比较好。在规划中会充分地考虑城市的布局,城市的发展重点与城市的产业定位衔接得比较好,重视城市的经济发展战略,重视城市的经济利益驱动,把握好城市的产业定位,把基础的研究做好,再进行城市的设计与布局,城市发展就能够遵循和谐城市这个大方向来发展。

 

四、多中心的重合是北京城市规划的败笔

 

北京这么一个几千年的古城,在古代文化的传承和发展方面做得很不够,这也是我们下一步需要重点改进的地方。整体上的批评,是五有五没:“有文物,没环境;有建筑,没氛围;有文明,没文化;有传统,没传承;有历史,没发展”。

 

记者:您在点评中没有提到北京,能评价一下北京的城市发展规划吗?

李开发:这块大家比较敏感,我是个学者,喜欢有话直说。北京的城市规划是过去五十多年发展的结果。在建国后成规划北京的时候,人们的思想意识中当时还是阶级斗争意识特别强,大多数人也相当偏执,许多人是把文物与古建筑看成是剥削的罪证的一部分,当时那种情况下,只要说把故宫拆了也没有什么反对意见的,雕梁画栋、飞檐斗角,那是封建阶级与资产阶级的享受意识,因此,那时候规划也不会考虑环境呀、古建筑啊,到文革中,大批古建筑古文物都被毁坏。显然规划是要阶级斗争服务的,结果象梁思成那样的专家意思也听不进去,拆了城墙与城门,牌坊也拆得差不多了,四合院更不在保护之列。建国后的前几十年,真正意义上的规划还没有落实,首先要考虑国民经济的发展,至于是不是科学的发展,那时候还不能兼顾到那么多。特别是建国初期,我们没有深入研究过城市的定位。

北京是一个凝聚中华文明遗产方面特别突出的城市,是历史城市、文化城市、旅游城市、其历史遗迹是全中国最集中、最富有的地方。但是当时没有科学地定位北京的功能与作用,更没有考虑到对遗产遗迹的妥善保护。很多古建筑,包括北京的城墙、城门,大批牌坊都拆除了,现在即使再花几百个亿重建,也没办法恢复这方面的韵味。但是当我们去欧洲、美洲考察的时候,会发现很多人文遗迹都保存得很好。比如说象法国的凡尔赛宫、卢浮宫,以及德国、奥地利的很多历史遗迹,希腊、罗马的历史遗产历经一两千年甚至更久远,辉煌的古代建筑还保持得很好。这说明我们的文化是有缺陷的。

中国的古迹近几十年破坏得非常严重,回顾起来,第一,我们没有一个科学的城市规划理念,城市定位不准确;第二就是一古脑儿地把多个功能重合叠加在北京,北京既是政治中心,也是经济中心、产业发展中心,文化中心、科技中心、旅游中心,八九个中心高度重合,而且都重合在二环以内,中央的主要部委和北京市的厅局有70—80%原来就分布在二环以内,到九十年代也没有一家想迁出去,中心区也把原来的文化特色和旅游特色割裂开了,很多古代的王府、古代的园子、古代的建筑、古代的居民区和四合院都向现代建筑让路,成了行政办公的地方,一栋栋办公楼,现代建筑树起来,许多古代的文物和建筑成了侏儒,夹在现代化的夹缝当中,古代文物的氛围、环境、价值都被大大地降低了。回想起来,也是一个很大的败笔。

记者:我记得您曾经对这种现象归纳成几有几无。

李开发:那是针对我们北京市古文物、古建筑、古文明来说的。我也参与了北京市的城市规划,在考察的过程中,对于建国后几十年对古建筑古文物的破坏感觉特别痛心。整体上我有个批评,可以说是五有五没:“有文物,没环境;有建筑,没氛围;有文明,没文化;有传统,没传承;有历史,没发展”。加上我们现在依然存有过多的糊涂观念,所以需要反思,北京这么一个几千年的古城,究竟应该如何延续与传承古代文明与文化?

 

五、不合理的规划制造出脆弱的交通系统

 

城市规划是大前提,城市规划科学合理应当体现在资源均匀配置上,应当保证绝大部分人都能够在较短时间内到达工作地点,规划合理了,城市交通是不会严重堵塞的。

 

记者:北京的交通状况可以用非常糟糕来形容,平日严重拥堵,曾经有几次不大的雨雪雾天气就造成了全城交通瘫痪,在交通方面,城市规划是否有着严重的缺陷,应该如何解决?

李开发:这方面专家不专比较突出,多数专家把交通规划与城市其它规划割裂开来,就交通规划交通,这是非常不专业的专家,有这样的专家必然规划不好交通。北京的交通规划,很多专家提有异议,如果我们把北京的城市规划和国外的城市规划,就交通这块做个对比,就会发现北京的城市规划存在着很多问题。

交通堵塞这个问题其实是由两个大的前提来决定的。第一,交通堵塞与否,与城市规划的科学与否紧密联系在一起。当我们把过多的资源向城市的某一个地方集中发展,而没有让它均匀布点的时候,这个城市的交通就会出现严重的堵塞问题。无论怎样改善、投资都难以解决。比如,西单的交通,中关村大街的交通,资源堆积得那么厉害,怎么改善也总是有问题。人多人拓路,车多了设单行道,面多了加水,水多了加面,循环往复,不会有什么特别好的效果。因为方式有问题。

城市规划是大前提,如果城市规划科学合理,资源均匀配置,主要是写字楼、办公楼与住宅楼的均衡配置,把两者结合好。比方说,二环内我们规划增加了1000栋写字楼,我们有没有相应增加能够容纳这1000栋写字楼上班的人价格相适合的住宅楼,如果有,那么绝大部分人都能够在较短时间内到达工作地点,城市的交通是不会堵塞的。我们现在城市规划的突出问题是,为上班族主体的住宅配置到20公里甚至更远的距离以外了,想不堵塞其实是做梦。相比之下,不管是日本的东京,还是韩国的首尔,或者是香港,澳门,他们的道路并不比北京宽,有的甚至比北京还窄得多,但是他们的交通依然比较顺畅。象北京这样的连续堵车,甚至是年复一年的上下班时间严重堵车,检讨起来,城市规划有不可推卸的责任。

第二是我们交通本身的规划也有问题,至少交通的大格局的定位是有突出问题的。北京市这么多年来一直坚持摊大饼式的交通布局,不能不是一个巨大的错误。参照法国的巴黎,美国的纽约以及英国的伦敦交通,北京这样环状主体交通的格局是最差的。城市经济的发展与城市的产业流、人流、物流,整体上是呈放射状而不是呈环状布局。环状结构就意味着必须绕路,要有很多车流人流在不必要的地方经过,环状的用途不是快速到达目的地,相反是要增加出行时间和出行里程。

交通方面的另一个问题,是主交通网络和支交通网络、主干和支线的配套不合理。比较典型的表现是,当我们晚上乘坐飞机从首都机场起飞经过市区的时候,会看到主要交通网络,也就是环线上,灯火辉煌,滚滚车流,而支线上的车流很少。也就是说,我们的交通有主动脉,但支动脉发展非常不畅,道路网没有建设好,大家都不能顺畅地从支路走,如果人毛细血管不畅,会浮肿,会走不动路,北京的交通毛细血管的问题很大。而在主干线上要中途出去,也是很不方便,你的车上了二环三环四环,发现前面堵塞了,在较短的距离内是下不了环路的,只能堵在上面。但是,你发现不管是在东京还是在首尔,发现前面堵车了,在二三百米距离内就可以找到出口绕过去,这样,交通主路的堵塞就会很快的缓解。

第三个问题是各种交通方式的配套衔接得不好。我们的公交网络衔接是有问题的,公交车站线路之间的交叉,有时可能要你跑一两公里之外才能找到转车的地方,这是公交对公交的衔接;另外地铁、轻轨和对城市公交的衔接同样也存在这种问题。我们能不能在车站出口很近的地方找到想去的那个方向的车;另一个典型问题是城市交通快车和慢车的搭配极不合理。举个例子,我在某一地点想去北京站,乘坐的公交线路每一个站都停,不管你多么着急,只能一站一站的等着人流上上下下,那种只停几个大站就能直达的公交车比例特别少。我住望京,有时候去北京站,十二点的车,必须九点半就从家里出发,要在路上留出两三个小时的时间,从来不讲配置快线与慢线的结合,快车与慢车的结合。北京的公交线路为了能使大部分居民在离家很近的地方乘车,便捷便捷,有便无捷,整个线路设计得弯弯曲曲,绕的路很多,很多人坐车都要绕很多不必要的地方,但是没有改变。

我们把问题提出来,衷心希望北京的公交网络能够不断改进,使之更加合理,实现大规划里面的单一网络布局更完善、各个交通方式、交通网络之间、长短线路之间的衔接尽量实现更加科学合理,如果这方面能够规划好,经过一年到三年的努力,会有一个根本性的改变。

 

六、良好的城市规划需要没有偏差的实施

 

两轴两带多中心,这个规划是非常科学合理的,我们目前面临的问题是,要把这些科学合理的规划分解实施到下一步的发展当中去。

 

记者:您刚才给北京的城市规划和交通问了诊,把了脉,那么能否针对这些问题开个药方?

李开发:北京目前的整体规划,把原来的单中心变成多中心发展,两轴两带多中心,这个规划是首都规划委和北京市经过大量调研提出来的,应该说是非常科学合理的。我们目前面临的问题是,要把科学合理的规划分解实施到下一步的发展当中去。

首先是要科学合理地理解首都的总体规划,比如,我们说城市的“两轴两带多中心”,不要以为所谓的多中心就是顺义昌平这些地方再建一个新城,不是一个点,规划的总体精神是城市发展重心要平衡,要解决原来的单一中心和摊大饼的问题,使城市发展更科学,资源配置更均匀。比如我们要使昌平发展得更好,并不是再次把资源集中把昌平镇这个原来的卫星城,而是让整个昌平区发展布局更加均衡与合理。要考虑到有多少个点做商业中心,多少个点做写字楼,多少个做是住宅区。

北京要实现均匀发展,不要狭窄地理解这个总体规划,而是把它放在大的城市发展概念中来理解。我们看到昌平、通州、顺义这些城市做的规划,我也认为是比较科学合理的。但是,我们希望大的规划到了具体细化的时候,还要避免再一次在一个区域集中,再来一次摊大饼。昌平就要把中关村科技园和生命科技园发展好,把自身的文物、旅游发展好和规划好,把资源和生态规划好。至于顺义,工业发展比较突出,但是要在规划发展中注意环境资源的保护,在产业布局上要科学定位,也要强调宜居建设。我认为应该把工业布局得相对均匀一些,也不要让医疗资源、商业资源、产业资源过于集中配置,使城市有更多的点块,发展得更平衡。通州目前发展形势很好,尤其是国家把天津做为北方的经济中心后,通州的发展赋予了更加重要的意义,在北京市整体发展中有突出的优势。但是,我们不能一下子把京津路边全部安排成工业,有能搞成开发商一下子集中到路边来,离路远的地方的发展就不重要了,更不有把沿路一下子全部安排发展完毕,应该是有张有弛的。要把通州的发展规划好,把产业配置以及人文发展好,宜居环境建设好。不要想象京津公路到处都是工厂和写字楼,应该有的地方是绿地,有的地方是商业中心,有的地方是住宅区,交叉衔接配套,更不应该就是路边发展起来,离路有一段距离的地方就是破破烂烂的。在这一点上,我非常赞成建设部仇保兴副部长最近提出来的“土地适度混合使用”这个概念。

我认为,目前还有一些倾向,就是机械地理解两轴两带多中心。比如说,多中心就理解为每个中心就是一个中心,没有注意均匀布局。产业带的发展特别强调了某一个产业,而不注意产业之间是互补的。实际上任何一个产业,商居、住宅、餐饮、旅游、服务等等都要合理的搭配,而不要单一化。

 

七、让居民参与决策才能真正实现城市的宜居与和谐

 

和谐城市、宜居城市,在这个城市工作和生活的人有什么样的感受是城市规划当中最应该考虑的因素之一。

 

记者:有人说,过去城市规划由政治领导人和建筑、规划家决定,现代城市规划应该让市民参与,对此您如何看待?

李开发:非常赞成市民参与这一概念。建设和谐城市、宜居城市,在这个城市工作和生活的人有什么样的感受是最应该考虑的因素之一。城市的规划最终是为人服务的。我们每个人生活在城市的人,需要就业方便,上班方便,购物方便,就医与子女上学方便,空气污染少,环境优美,只有这样,这个城市才能谈上和谐,才能和党和政府建设和谐社会的大政策方针一致起来。近几年来,我们看到,北京的宜居城市的排名是在向后退,当然这里所说的向后退不是绝对意义上的,而是其他城市发展得更好,北京的名次在下降。在这方面,城市规划的专家、政府的领导,规划宏观布局的人有非常大的发言权,但是,最具有发言权的人是城市居民。在这个城市里面工作生活的居民,他们的感觉最丰富,也最能为城市建设提出很好的建议。很多的建议可以兼收并蓄,丰富我们城市规划的内容,强化我们的一些领域,填补规划的不足,填补专家思维的缺陷,使我们的城市规划更加科学化,更符合经济发展要求,更人本化,更丰富多彩,更宜居和谐,政府、专家和民众的意见相结合,将有利于城市规划更和谐,也会在更大程度上推动社会主义和谐社会的建设和发展。

 

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